三大运营商上半年业绩公布：中国移动净利润高达656亿元

法律规范的效力，不以它们有实效为原因（because），而以它们总体上大致有实效为假设条件（as long as）。

治理和善治，作为一种民主政治与社会制度，日益成为许多发达国家为了更好地适应变化的环境而选择的一种新的政治形式。如此一来，公众参与的效果必然大打折扣，久而久之，会导致公众不相信公众参与的效力，让公众对政府的诚意表示怀疑。

[9]善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。学者们之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效，治理可以弥补国家和市场在调控、协调过程中的某些不足。E点是对该行政决策关心程度的分界点，F点是公众与该行政决策利害关系的分界点。这样既可以保证公众参与行政决策的真实性，又可以提升公众参与行政决策的积极性。2.公众参与的治理理论基础全球治理委员会于1995年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，报告中说：治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式制度安排。

这就很可能出现代表不能忠实地履行自己职责的情况，或者说代议制民主是多重少数人的统治[3]，人民的利益完全有可能由于代表们的背弃而受到损害。[9]俞可平：《社会公平和善治是和谐社会的两大基石》，《中国特色社会主义研究》2005年第1期。同时，这也是衡量地方政府政绩、检验执政为民理念是否树立的重要指标。

不应被土地财政所把持，只顾商业开发，而枉顾公益建设。而农民集体及其成员作为土地权利人的有效参与，是在集体土地上建设公租房模式得以顺利推广及运作的根本保证，也是其分享土地财产性收益，从而壮大农村集体经济，进而确保农民收入持续增长的重要途径。两类主体在效益和公平上建立何种规则，以实现价值平衡是一大难题。同时，需要通过合同机理和法律规范对这一政策模式进行法律化构造，科学、精巧地设置参与各方的权利义务，对租赁价格的调整、合同期限届满后的续延及地上房屋的归属进行详尽约定，以使公租房政策的社会目的在集体建设用地上同样能够有效实现。

三、集体土地上建公租房基本功能分析（一）体现了集体建设用地的财产性收益和市场化价值，客观上有利于实现农民土地财产权利由于国家法律对农村集体建设用地用途上的管制，使之无法进入市场体现其财产价值，集体建设用地和国有建设用地在价值实现上差异甚巨。这一近乎苛刻的限制条件无疑为集体建设用地上建公租房模式套上了紧箍咒，使在法律强行规定外稍开的宽松政策之门又收缩回法律禁止性规定之内。

公租房的使用者一般都有严格的限制条件，门槛一般由政府设定。该《通知》出台后，各地有关农村集体土地上建公租房的尝试大都偃旗息鼓，不少地方还出台了相关规定，明确要求建设公租房的土地必须为国有建设用地，而佛山市的探索也因未向国土资源部报批而前途未卜。同时，集体也可以享有稳定的土地出租收益。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

对此，是将该风险交由市场调节，还是对政府课以一定责任或义务，尽量减少该风险的发生，或在风险发生时能够有相应的补救措施以减少农民损失，对这些问题，现行的试点政策基本没有予以充分考量。第三，对承租对象进行有效限定亦难操作。由上述分析可见，在我国当前社会条件下，集体土地上建公租房具有一定的政策价值。而公租房因其福利和保障性质，其价格较普通的市场租赁价低，就理论而言，在集体土地公租房租赁中，政府需通过财政补贴的方式对集体进行补偿，以维系租赁价格上的限制。

但对于村集体而言，最具担保价值的集体土地使用权却无法作为担保财产，这无疑给集体筹措建设资金造成困难。（三）集体土地上建公租房政策模式的地方实践（注：相关内容见凤凰网：《北京农村集体土地将试点建设租赁房，部分用作公租房》， http://finance. ifeng. com/city/bj/20101119/2913658.shtm1，2011年11月30日访问。

但集体组织提供的公租房，其公的属性如何体现不无疑问。（六）运作规则不明，容易引发道德风险此模式涉及面大，一旦在规则不明、操作有明显漏洞的情况下推广，第一，可能导致非法改变土地用途的情形增加。

这样一种模式，实际上突破了法律刚性规定，以政府行政特别许可的方式批准集体开发非农建设用地。农村集体建设用地使用权和国家公租房政策，都有其相应的制度规范和运行界域，将两者结合成新的政策模式属于地方参与主体新的实践，故对其思考与评价，考察视野应避免狭隘，判断标准不宜简单化，而应立足实践背景，以法律规范为基础，既应从土地资源配置的宏观层面上予以考量，也应在微观层面作法律技术构造及其操作上的细致分析。要在全社会范围内树立守土有责的公民意识，认识到土地资源、特别是农用地资源对社会可持续发展及国家长治久安的重要意义。政府则作为行政主体，一方面允许集体进行建设用地开发，可视为在法律禁止性规定之外给予了特别的行政许可。同时，该类型对租赁对象的规范限定也不明确，相关的租赁关系要素自然会受到影响。（注：2011年，中央下达了1000万套保障性住房建设任务，保障性安居工程用地计划7.74万公顷，占住房用地供应计划的35.5％，与2010年计划（6.58万公顷）和实际供地（3.24万公顷）相比，分别增加17.6％和138.9％。

对村集体而言，建设小产权房并出售，可以获得土地收益，壮大集体经济，健全各类村社基础设施，提高成员生活水平。从法律关系的角度来看，该类型存在着集体与租户之间的租赁法律关系以及政府与集体之间在房屋用途上的管制行政法律关系。

而以公益之名，利用农村集体建设用地进行保障性住房开发，为突破法律刚性规定，开政策方便之门同时迎合了两类利益主体的实现需求。），三类主体可以使用集体建设用地，即乡（镇）、村农民集体，且该建设用地的用途为建设集体公共设施和公益事业。

这与政府须承担较重的建设资金不无关系。）市场的非规范运作，为集体经济的壮大提供了务实的路径集体土地上小产权房的隐形市场一直是社会上较为突出的问题之一。

二、集体土地上建公租房的法律关系分析（一）集体土地上建公租房的两种类型及其法律关系与普通公租房政策相比，集体土地上建公租房模式最大的特点是进行公租房开发的土地为农村集体建设用地。（注：2001年全国土地出让收入仅为1295.89亿元，占地方本级财政收入的比重仅为16.6％，而到了2007年全国土地出让收入已达11947.95亿元，比重已提高到50·7％。据了解，已经有5个农村集体经济组织提出申请，建设1万多套租赁住房。针对佛山市的这一探索，国土资源部的相关人士则表示，佛山市拟在农村集体建设用地上建公租房一事并未向该部报批。

一方面，集体．内部缺乏有效监督，集体易为少数人把持，阻碍集体利益向成员转换。现行集体土地公租房模式中，建设用地的所有者是村农民集体，但所建房屋的用途却是租赁给集体经济组织成员以外的生活困难群体，该用途虽然具有一定的公益性，但并不属于本集体内的公共设施或公益事业。

我们认为，该《通知》中有关集体土地公租房建设的硬性规定是对集体土地公租房模式的正确指导，在为集体土地上公租房建设预留了发展空间，也措词严厉地重申了加强对该建设行为管制力度的重要性，值得肯定。数据来源参见唐在富：《中国土地制度创新与土地财税体制重构》，经济科学出版社2008版，第159页。

（四）基本可满足中低收入者对保障性住房的阶段性需求，避免土地征收，为社会稳定创造了一定积极条件在政策运用得当的情况下，集体土地上开发公租房的成本要远低于国有土地上的相同开发，理论上可保证租赁房屋的价格维持在市场价以下而为中低收入者接受，较充足的房源也会满足社会对保障性住房的阶段性需求。这一类型存在着政府与集体之间，政府与保障对象之间两种单纯的租赁关系，较前一类型更便于处理。

当务之急，除了适时修改相关法律外，可以考虑在有条件的地方进行试点，不仅适度放开对集体建设用地的管制，同时建立规则，严格根据土地规划及管理制度限制农专非的土地数量，坚持在严格保护耕地的前提下充分发挥土地的经济效益，提高土地占有、使用者的收益。内容提要: 利用农村集体建设用地进行公租房建设政策试点实际上突破了法律的刚性规定，变相允许利用农村集体土地进行服务于集体经济组织成员以外群体的房地产建设。）但在一些经济发达城市，由于地价高及城市规划、政府财力有限等因素制约，导致与保障性住房建设任务相配的土地资源供应紧张。但由于在该类型中，集体组织负责建设资金筹措、开发房屋建设等主要事宜，政府的压力相对较小，故较为政府所青睐。

这无疑为法律的修改和集体土地公租房制度提供了政策依据。从课题组的调查情况来看（注：即笔者主持的国家社科基金重大招投标课题我国农村集体经济有效实现的法律制度研究课题组。

另一方面，集体外部易受公权力干扰，集体意志的形成缺乏自主性。但对于集体建设用地流转方式、主体及程序等法律问题，则未能在政策文件中予以体现，尚待立法的进一步完善和明确。

而《土地管理法》第63条又对集体建设用地的流转进行了限制（注：该条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。显然，相关实践对集体公租房在价格和对象上规制还未形成明确的操作规则和具体方案。